一、立法的必要性

水土资源是人类赖以生存和发展的基本物质条件，是经济社会发展的基础资源。防治水土流失，是实现水土资源可持续利用、推进生态文明建设的根本保证。国务院在部署水土保持工作时强调指出：“水土保持是山区发展的生命线，是国土整治、江河治理的根本，是国民经济和社会发展的基础，是我们必须长期坚持的一项基本国策”。

我省国土总面积10.26万平方公里，其中丘陵山区总面积约为1.6万平方公里，平原沙土区面积约为2.18万平方公里，水土流失面积达6279平方公里，水土流失主要带来五个方面的突出问题：一是丘陵山区水土流失带走大量的土壤颗粒，使土层变薄甚至消失，导致可利用的土地资源数量减少；二是水土流失改变了土壤成份，土壤中营养物质被径流带走，导致土壤综合生产能力降低；三是流失的泥沙淤积水库塘坝和河道，导致江河湖库防洪和蓄水能力下降；四是土壤中残存的农药和化肥等面源污染物质通过径流进入水体，导致水质恶化；五是城镇建设扰动地表土层后缺少有效防护，造成扬尘和地下管网淤塞，加剧了雾霾天气和城镇内涝的危害程度。加强水土保持综合治理，对实现水土资源合理利用和生态环境有效保护，促进经济社会可持续发展，满足人民群众对生态环境的要求，具有十分重要的意义。

2010年全国人民代表大会常务委员会对《中华人民共和国水土保持法》进行了全面修订。现行的《江苏省实施〈中华人民共和国水土保持法〉办法》（以下简称《实施办法》）是1994年12月30日由省八届人大常委会第十二次会议审议通过的，与新《水土保持法》在实施水土保持规划的保障措施、政府及部门水土保持职责、水土保持收费种类和使用用途、违法行为的法律责任等方面存在明显不一致或缺失，需要依据上位法进行调整。此外，依据省人大常委会出台的《江苏省地方立法技术规范》，《实施办法》的内容需要用新的立法技术来表达。为规范、保障与促进水土资源合理利用和生态环境有效保护，立足我省水土保持工作实际，制定本条例并取代《实施办法》，是十分必要的。

二、起草过程

2011年初，省水利厅就开始着手水土保持立法的修订起草准备工作，在充分调研论证的基础上，起草了《条例（草案）》初稿，经水利和立法方面的专家对《条例（草案）》初稿进行多次研究论证和修改，于2012年11月下旬将《条例（草案）》（送审稿）正式报送省政府。省政府法制办经初步审核修改后，书面征求了省政府所有组成部门、直属机构以及13个设区的市政府的意见，根据各地各部门提出的意见，对《条例（草案）》（送审稿）进行了反复修改。2013年5月8日至10日，省政府法制办会同省水利厅深入有关市县进行水土保持立法调研，实地考察水土保持现场，并召开了由市县有关部门和代表参加的座谈会，深入听取意见和建议，对《条例（草案）》（送审稿）再次组织修改。5月31日,省政府法制办召开由省有关单位参加的专题会议，协调省相关部门的不同意见，将调研意见及各部门意见吸纳形成《条例（草案）》（修改送审稿），报送省政府。  年  月  日，省政府第  次常务会议讨论通过了《条例（草案）》，现提请省人大常委会审议。

三、需要说明的几个问题

（一）关于水土保持目标责任制和考核奖惩制度

根据《水土保持法》规定的“国家在水土流失重点预防区和重点治理区，实行地方各级人民政府水土保持目标责任制和考核奖惩制度”，《条例（草案）》作了相应的细化规定：一是明确县级以上地方人民政府应当建立健全水土保持目标责任制度和考核奖惩制度，将水土流失重点预防区和重点治理区的水土保持工作纳入年度工作考核内容；二是明确实行水土保持任期责任目标行政首长负责制，并将任期责任目标完成情况作为考核和评价主要负责人工作的重要内容。

（二）关于水土保持规划

水土保持规划是对水土保持工作的总体部署，是开展水土保持工作的纲领性文件。在《水土保持法》对水土保持规划的编制已有规定的基础上，《条例（草案）》作了进一步的补充完善。一是规定了水土保持规划的编制原则以及与相关规划的关系。《条例（草案）》规定：编制水土保持规划，应当遵循统筹协调、分类指导的原则，与主体功能区规划、土地利用总体规划、水资源规划、城乡规划和环境保护规划等相协调；二是补充规定了水土保持规划编制的方式方法。《条例（草案）》规定：水行政主管部门应当采取论证会、听证会或者其他方式征求专家和规划区域内公众的意见，公告水土保持规划草案，公告时间不得少于三十日；三是提出了编制相关规划应当包括的水土保持内容的要求。《条例（草案）》规定：编制基础设施建设等方面的规划，规划的组织编制机关应当分析论证规划中项目总体布局、规模以及建设的区域范围对水土资源和生态环境的影响，提出水土流失预防和治理的措施；未提出水土流失预防和治理措施的，规划审批机关应当要求其补充。

（三）关于水土流失的预防

“预防为主、保护优先”，是水土保持的工作方针。《条例（草案）》针对我省预防水土流失的工作特点，提出了有针对性的具体的措施：一是分别确定坡地种植方式和有利于水土保持的坡面拦水、排水等措施；二是适应国家投资体制改革的要求和确保水土保持方案的实施，对各类投资主体的生产建设项目明确了水土保持方案的报批程序；三是规定了水土保持方案的编制内容；四是规定了水土保持“三同时”制度，即：生产建设项目水土保持方案中的水土保持设施，应当与主体工程同时设计、同时施工、同时投产使用；五是规定了生产建设项目水土保持设施验收合格的条件。

（四）关于水土流失治理措施

《条例（草案）》将我省治理水土流失实践中的成功做法进行了总结：一是明确了县级以上地方人民政府的具体职责。《条例（草案）》规定：县级以上地方人民政府应当组织开展清洁小流域建设；二是对山丘区和平原沙土区分别提出了治理的措施；三是规定了对水库上游地区水土保持的补偿措施。《条例（草案）》规定：大中型水库的水费征收单位应当按照库区流域水土流失防治任务的需要，每年从收取的水费中提取部分资金，用于本库区及其上游的水土保持。

（五）关于水土保持监测网络

水土保持监测是一项重要的基础性工作，是一项社会公益事业。为适应新形势下水土保持工作的需要，《条例（草案）》对水土保持监测规划编制、机构和监测网络建立完善、管理运行经费等作了规定。

（六）关于法律责任

为全面推进依法行政，强化法律责任追究，在《水土保持法》已有处罚规定的基础上，《条例（草案）》对水行政主管部门和有关部门及其工作人员在水土保持工作中不依法履行职责的，规定了应当承担的法律责任；同时，对未采取有利于水土保持的种植方式和措施种植农作物、经济林、植树造林、抚育幼林、种植中药材的，以及水土保持工程设施的所有权人或者使用权人未保证水土保持设施功能正常发挥的，也作出了追究法律责任的规定。