基层建议国家层面高度重视人防设施产权归属、使用管理法律界定不明并完善相关法律规定

近期，连云港市组织相关部门对国内各地人防设施权属规定、使用管理情况做了专题调研，调查表明，由于现有法律规定不明，衍生出系列负面效应。

一、现有法律法规对人防设施权属、使用管理规定不明。核查1997年1月出台的《人民防空法》、1997年2月建设部出台的《城市地下空间开发利用管理规定》、2007年3月出台的《物权法》以及2009年7号最高院《关于审理建筑物区分所有权纠纷案件具体应用法律若干问题的司法解释》，现有法律仅明确人防设施不算建筑物公摊面积，视为专有部分可独立处置，但对人防设施核心的产权归属，配建内、配件外所有权归属国家、开发商还是全体业主没有做出明确规定，是否可以出售出租也没有明确规定，仅笼统规定“鼓励人防设施平时便民使用，严禁侵占人防设施，使用归投资者所有，谁投资谁受益”，导致各地执行中理解偏差，出现混乱局面。

二、各地出台人防设施使用管理制度差异较大。由于近年来我国汽车拥有量迅速增加，实践中人防设施平时主要用于停车，与“地上车位产权属全体业主共有”这一明确规定相对，人防设施产权归属不明确导致实践中贯彻执行差异较大。据调研，江苏、安徽立法禁止人防车位出售，而上海、福建则规定车位可出售并可办证。1999 年1月省人大出台的《人民防空法》实施办法， 2000年12月省人大出台的《江苏物业管理条例》，2006年10月省政府办出台的《江苏省人防工维护管理工作意见》及多次修订内容中，明确规定“人防车位不得出售附赠，租期不得超过3年”。与此相对，烟台明确规定配建内人防设施所有权归国家所有，由地方人防部门代行管理权。

三、目前人防设施出租出售乱象导致“三大负面效应”。一是引发群众大量信访投诉，以连云港城区为例，开发商利用法律权属不明漏洞，以“期满自动续租”的无限期租赁合同回避3年租期规定，实际则是变相出售，同时新建小区物业往往是开发商“孪生子”，为求自身利益最大化，开发商联合物业以小区规范管理为由，对“不购买地下车位业主汽车严禁进入小区”，多次引发业主大规模围堵小区大门、到市集访，严重影响社会稳定。2016年以来，该市12345政府热线每月涉及地下车位租售一直占到投诉量30%以上，城区新建小区发生堵门、集访30多起，90%以上每次都在数百人以上，多次险引发次生不稳定事件；二是影响司法公信和党委政府形象，2016年以来，连云港市县两级法院受理因地下车位租售诉讼案件62起，由于缺乏必要法律依据，法院判决处境尴尬不知如何把握，导致同样事件判决各不相同，80%案件判决后当事人上诉或投诉；此外，地方政府面对大量此类群体性投诉、集访，受制于目前法律规定解释调解牵强尴尬，引发群众对党委政府“无能”抱怨。三是诱发违法犯罪和资源浪费，如连云港金秋情缘小区开发商担心自行出售地下车位后政府算旧账，干脆将5000多平方米的人防设施锁门移交当地人防部门，而人防部门限于目前法律规定不明，担心自己越权违法作为，采取锁门闲置10多年，导致小区“地下空着没车，地上到处是车没地方”，群众怨言甚大。同时，实践中更多是开发商看到法律漏洞，不择手段违规对人防设施进行改造，或车位或封闭小车库或权钱交易，最大限度谋求自身商业利益，相关部门常以法律规定为幌子不作为，放任违法犯罪活动。

建议国家层面高度重视这一问题，先行以最高法司法解释形式，对《物权法》中人防设施权属和使用管理做出明确规定，并选择适当时机修改《物权法》、《人民防空法》等相关法律规定，以适应形势需要，保障社会和谐稳定大局。